关于推进集体经营性建设用地入市助力乡村振兴战略的提案

仲丛利

问题及分析：

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“乡村振兴战略”，要求把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2022年10月，总书记在党的二十大报告中要求“全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展”。推动集体经营性建设用地入市，对提高土地资源配置效率、增加农村集体经济组织和农民收入、推进城乡融合发展具有重要意义，是助力乡村振兴战略的重要举措。在集体经营性建设用地利用方面，主要存在以下问题：

1.社会资本融资困难。由于上市路径未打通，集体建设用地产权只能登记在村级经济组织或镇级联营公司，社会资本在项目建设和产业开发时无法向银行申请贷款，导致社会资本因融资问题不得不放弃项目，继而因项目流失无法带动周边就业、优化产业结构和增加农民收入。

2.金融产品发行困难。发行公募REITs，是目前社会资本及基金通常使用的项目退出方式。但即便对于能将集体建设用地产权登记在项目公司名下的集租房项目，由于项目公司是通过集体经济组织以土地作价入股形式获得产权，而非通过土地入市独立持有产权，因此项目无法满足公募REITs条件，导致社会资本及基金退出通道受阻，从而影响投资积极性。对于无法将产权登记在项目公司的C3集体产业用地，对企业投资决策影响更大。

3.用地产权分布零散。以潞城镇为例，建设用地总面积为1055公顷，其中集体建设用地949公顷，国有建设用地106公顷，两者占比分别为90%和10%。集体建设用地为镇、村两级经济组织所有，分散在32个村庄中。地块规模普遍较小，镇级工业园区、村级工业大院与村民住宅交错夹杂，呈现碎片化特征。由于没有形成合理的产业布局和集聚效益，集体经营性建设用地效率低，产业低端，严重影响土地租金收入，集体和村民获益甚微。

建议：

1.出台入市实施细则，扫清政策障碍。新《土地管理法》以上位法对集体经营性建设用地入市的合法性予以明确，尽管国家层面尚未出台推进集体经营性建设用地入市的指导意见，但各地已在积极探索。如济南市商河县人民政府印发《商河县农村集体经营性建设用地出让暂行办法》（商政发〔2020〕12号），挂牌出让1宗面积约25公顷的集体工业建设用地使用权，成交价7025万元，是原33个试点地区之外成交金额最大的一单。建议加快研究出台通州区集体经营性建设用地入市的暂行办法或指导意见，明确入市途径、入市主体、入市方式和入市程序等，并同步推进集体经营性建设用地基准地价制定、入市土地增值收益分配制度等工作。

2.协同金融机构参与，吸引社会资本。政府主导，积极与金融机构建立合作关系，创新制定专项金融产品，鼓励金融机构参与集体经营性建设用地入市全过程，引导金融机构开发土地入市整理贷款、开发建设贷款、产业运营贷款等。政府为金融机构与社会资本对产业项目发行信托或REITs产品提供政策支持，提升社会资本在乡村投资建设项目的信心与积极性。

3.优化产业用地布局，增加用地供应。结合目前集体经营性建设用地分布零散、粗放使用的现状，以“优化布局、集约高效”为原则，统一规划村镇建设，推进集体经营性建设用地向产业园区集中，提升规模经济效益、促进产业集群发展。进一步盘活存量集体建设用地，根据国务院相关制度，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，增加用地供应，提高土地综合利用效率。