案由：关于通州区应构建政府重大投资项目决策法律意见书制度的提案

提案人：邹晓美

附议人： 

拟建议承办单位：

工作单位: 北京物资学院劳动科学与法律学院

E－mail: mei4007@126.com

手   机:  13901072913

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提交日期：2015年 1月2日

问题及分析：

    习近平同志在今年召开中央全面深化改革领导小组第六次会议并发表重要讲话。他强调，党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。

我国五十多年经济建设正反两方面的经验教训表明，重大经济项目决策正确就能避免经济大起大落，决策失误就会引起地方经济波动并造成不可挽回的损失。据世界银行估计，从“七五”至“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在四、五千亿元。

目前各级政府投资项目决策中存在违反审批权限、越级审批、虚报项目，分解项目报批，违法审批项目的情况时有发生。虽然政府投资项目决策已经建立公开审批制度、综合论证制度、不可行论证制度、财政监管制度、审计监督制度等风险防范制度，在一定程度上起到了制约监督作用，但由于它们基本上以政府内部监督机制为主，缺少一个中介的、独立的、专业的、权威的外部监督机制。

律师是法律专业人士，也是解决问题的专家，是具有独立中介人士身份、具备独立人格的社会群体，对党政机关依赖性最少，敢于讲真话、讲实话。基于律师其特殊身份，通州区各级政府在重大投资决策审批中引入法律意见书制度，将法律意见书作为政府项目申报审批的必备文件，将减少、降低基层政府项目决策的风险。 

一、各级政府重大投资决策引入法律意见书制度，为政府投资决策筑起法律风险屏障

1．建立法律意见书制度，保障政府决策的合法性，进一步完善政府重大投资决策的风险防范机制。在规范和完善政府重大投资项目管理中，各级地方政府为防范投资风险，制定了一系列行之有效的防范机制，总体看来，这些制度在审查政府投资项目的可行性方面、经济效益等方面的确已起到重要作用，但假如缺少对政府投资项目真实性合法性的审查“基石”，那么这一切风险防范机制就失去了合法存在的基础。因此基于以上原因，我们认为建立由专业的法学中介人士——律师出具的法律意见书制度，不仅解决了本质问题，保证了决策论证的合法性，而且进一步强化完善了政府重大投资决策的风险防范体系。

2．建立法律意见书制度，既真实反映政府重大投资决策的程序合法，又体现落实习近平同志提出的全面推进依法治国的精神。目前，有的基层政府实施的专家论证纯粹是为了应付“政策”而制定；有的专家咨询论证是“领导先下结论，然后专家论证”；有的咨询专家由于受到种种公权制约，已成了决策领导的附属工具，很难真正做到客观公正。而律师作为专业法律人士，其法律的专业性毋庸置疑；作为自由工作者，具有独立的中介人士身份，不会受到制度的限制及公正性的质疑；作为自由职业阶层，律师对党政机关的依赖性最少，最有可能保持一种独立的群体人格，而法治社会的前提就在于要有这种具备独立人格的各类社会群体。律师基于其特殊身份，其以法律意见书形式出具的论证意见更能体现政府重大投资决策的程序合法，更能真实反映决策的科学化、民主化和规范化。

3．建立法律意见书制度，有助于政府重大投资决策的内容适法，杜绝基层政府投资方向与国家法律、政策相违背。目前基层政府重大投资项目中的前期报告、项目可行性报告、初步设计方案、项目文件资料等都涉及很多深层次的法律问题，不仅涉及到行政法、而且涉及到民法、建筑法等各个领域。律师作为法律实务专家，一方面不仅具有深厚的法律理论知识，而且由于长期从事综合性法律服务，对法律实务有着深刻的理解与丰富的经验，对于各部门的法律也有均衡的研究；另一方面律师职业的特殊性，与形形色色事务打交道，造就了律师对社会的了解更全面充分。 因此其更有能力和理由来协助政府从合法性角度，对政府重大投资决策的权限、方向、结果是否符合法律、行政法规、政策规定进行论证，杜绝政府投资方向与国家法律、政策相违背。

建议

一、区政府应以地方立法形式，将法律意见书作为参与政府重大投资项目决策风险防范的一种机制。政府重大投资项目事关一个国家和地区经济建设、社会发展的全局和后劲，为了控制、降低政府重大投资决策的法律风险，政府应通过地方立法形式，将法律意见书作为参与政府重大投资项目决策风险防范的一种机制。

二、为切实保障政府决策法律意见书的科学性、合法性、合理性，建立法律事务公开招投标制度及参与律师准入制度。政府重大投资关系到地方经济发展全局，为了提高决策风险论证质量，适当合理缩减政府风险防范专项资金，地方政府可以制定法律服务公开招投标制度，通过法律手段对符合参与论证条件的律师事务所采取公开招投标。中标后的律师事务所根据政府提供的项目文件资料，进行法律可行性论证。这样既可以有效地整合社会资源，又能使政府的决策意见更具有权威性、合法性、合理性。

三、为敦促律师的勤勉尽职义务，建立法律意见书制作者的过错问责机制。政府重大投资项目审批、决策引入法律意见书，并将其作为项目决策的必备文件，是寄希望于律师通过对项目法律审查，确保重大投资项目的合法性，这为律师在政府重大投资项目决策过程中发挥作用提供了契机，同时赋予了律师相当大的责任。因此，为确保法律意见书质量，还应建立律师责任追究制度，律师在出具法律意见书时，由于未尽勤勉审查义务而导致政府决策违法违规的，应承担民事赔偿等法律责任。

四、为确保今后政府决策法律论证的全面性与完整性，在建立过错问责机制的同时，还应建立法律意见书评价制度。在建立律师过错问责制度的同时，对于无过错的律师，政府还应建立论证后的评价制度。只有建立完善的律师责任追究制度及论证后评价制度，才能促使参与决策事项的律师尽职尽责，出具的法律意见书尽善尽美，真正发挥法律意见书在政府重大投资决策中的作用。