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人民政协的组织概念辨析

时间:2016/06/23

人民政协是我国重要的政治组织。人民政协有其基本的构成单位、组织形式。政协章程第二章《组织总则》中提到的“委员”、“个人”、“单位”、“界别”、“名额”等,就是人民政协的组织概念。
“委员”是组成政协的各单位的代表以及特别邀请的人士,“个人”特指政协特别邀请的人士。政协章程第二十条规定政协全国委员会“由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表,香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成”。人民政协是爱国统一战线组织,参加政协的爱国统一战线的各个方面的代表(包括特别邀请的人士)就是政协委员。而“特别邀请人士”是一个特殊的单位,其中的人物以个人身份而非单位代表的身份参加政协。
“单位”是参加人民政协的爱国统一战线各方面的政治组织,“界别”是政协委员的组织形式。政协章程第二十条规定了政协全国委员会“由……组成,设若干界别”。其中,“由……组成”规定了政协的组成方面,“设若干界别”则规定了各方面代表(政协委员)的组织形式。组成方面是客观的社会存在,它的产生发展是我国近现代革命、建设和改革的结果,因此章程条文用“由……组成”的行文方式加以客观描述。“界别”是这些社会存在在政协组织中的反映,因此章程条文用“设”这一具有主观能动色彩的动词。因为这样的关系,“界别”与“单位”表现出相当的重合性,特别是在一些界别的名称上,如各党派和大部分人民团体,界别与参加单位同名;也有一些人民团体,因为各种原因,没有保留或形成与本单位同名的界别,如文艺界、新闻出版界等。
同时,“界别”与“单位”也有明显区别。“单位”是政协一开始就有的组织概念,“界别”则是人民政协组织发展到一定阶段产生的一个概念,2004年才写入政协章程。“单位”和“个人”一样都是实体,所以政协章程可规定其权利和义务,可加以约束和处罚,对“界别”则没有如此规定。
“名额”是准予政协参加单位派出代表的人数,不等于各单位代表的实际人数。实际人数必须在此限额之内,出缺补缺,可以空缺,不能超额,也不能占用其他单位名额。由于“单位”和“界别”存在区别,所以参加单位的“名额”也不能简单等同于相应界别的人数。政协章程所指“名额”,是政协参加单位的名额,不能理解为协商产生委员的过程中,各具体推荐单位的名额。它们的协商层面完全不同,历史意义也完全不同。前者由政协常委会协商议定,属于政治协商层面,反映了一定历史时期中国各民主政治力量的关系;后者属于工作层面,体现了当时的具体工作需要。政协参加单位的“名额”是人民政协区别于西方议会的一个鲜明特征。在西方议会,席位占有的多少反映了政治力量的强弱。而在人民政协,若按政治力量大小分配名额,中共无疑将占有多数名额,但实际从一开始中共就特意把自己摆在一个少数位置,并坚持把统一战线方方面面的代表都纳入进来。这种既坚持中国共产党领导,又照顾统一战线方方面面,体现大团结大联合的做法,是我国特有的协商民主的政治设计,是人类政治文明发展中的伟大创举。
(作者杨羚单位:全国政协办公厅人事局)

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